W najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawia się tendencja do przyznawania charakteru tytułu prawnego do zajmowania nieruchomości kolejnym typom decyzji administracyjnych. Tendencja ta ogranicza prawo własności nieruchomości i pozbawia właścicieli prawa do skutecznego dochodzenia roszczeń przeciwko przedsiębiorstwom przesyłowym. W tę tendencję wpisuje się uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010r. (Sygn. akt: III CZP 116/09), w której stwierdzono, iż decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi tytuł prawny do stałego i nieodpłatnego korzystania przez przedsiębiorcę przesyłowego z nieruchomości wymienionej w tej decyzji. Z uchwałą Sądu Najwyższego nie można się zgodzić, ponieważ przedstawione w niej stanowisko narusza prawo własności nieruchomości.
Glosowane orzeczenie zapadło na kanwie następującego stanu faktycznego:
W 1997r. powód - właściciel działki, przez którą przechodzi gazociąg wysokiego ciśnienia złożył pozew m.in. przeciwko przedsiębiorcy przesyłowemu o zapłatę odszkodowania za utracone korzyści oraz odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości, wskazując, iż strefa ochronna gazociągu obejmuje ponad połowę działki uniemożliwiając jej zagospodarowanie.
Sąd Okręgowy powództwo w części oddalił powództwo, natomiast w pozostałej części postępowanie umorzył. W wyniku złożonej przez powoda apelacji Sąd Apelacyjny powziął wątpliwości czy decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi tytuł prawny do zajmowania nieruchomości. Należy bowiem zaznaczyć, iż wyżej wymieniona decyzja była podstawowym dokumentem, na który powoływało się przedsiębiorstwo przesyłowe, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została unieważniona. Wątpliwości Sądu Apelacyjnego wzbudziła także kwestia tego, czy właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie za korzystanie z nieruchomości (art. 224 - 225 k.c.) względem podmiotu, którego władztwo nad nią odpowiada treści służebności przesyłu. Z takimi zagadnieniami prawnymi Sąd Apelacyjny wystąpił do Sądu Najwyższego.
Rozstrzygając kwestię, iż decyzja na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości stanowi tytuł prawny do zajmowania nieruchomości, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż wydanie tego rodzaju decyzji skutkuje nawiązaniem między inwestorem a właścicielem nieruchomości stosunku cywilnoprawnego o cechach trwałości.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić i zasługuje ono na uzasadniona krytykę. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2007r. (Sygn. akt: II CSK 156/07) przywoływane przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały odnosi się do innego stanu prawnego. Nie można porównywać przepisów art. 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu oraz art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z odpowiednią regulacją art. 35 z ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jedyną wspólną cechą łączącą wszystkie trzy regulacje jest to, iż dotyczą one zajęcia nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, w pozostałym zakresie różnice są diametralne. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż zgodnie z przepisami art. 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu oraz art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami zajęcie na podstawie decyzji poprzedzone jest negocjacjami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości. Negocjacje te mają na celu uzyskanie zgody na zajęcie nieruchomości, natomiast wydanie przez organ administracyjny decyzji o zajęciu jest ostatecznością tzn. organ wydaje decyzję w sytuacji, gdy nie dojdzie do porozumienia z właścicielem nieruchomości w drodze rokowań.
Tymczasem ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała jakichkolwiek negocjacji przed wydaniem decyzji o zajęciu nieruchomości pod budowę sieci przesyłowych. Co więcej, jak sam Sąd Najwyższy wskazuje w uzasadnieniu uchwały, właściciel nie mógł się sprzeciwić wydaniu decyzji na podstawie art. 35 ustawy z 1958r. Należy zatem zauważyć, iż ustawa ta nie spełnia podstawowych kryteriów wymaganych dla regulacji normatywnej państwa prawa, w szczególności w sposób arbitralny traktując prawo własności. Nie można zatem w żaden sposób przypisać decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z 1958r. skutków w postaci zawarcia umowy o charakterze cywilnoprawnym, w sytuacji, gdy właściciel stawiany był przed stanem dokonanym. Decyzja ta podejmowana z pominięciem właściciela nie regulowała w żaden sposób stosunków między właścicielem nieruchomości i organami administracji lub przedsiębiorstwami przesyłowymi, uprawnionymi do zakładania urządzeń technicznych. W wyroku z dnia 24 lutego 2006r. Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził, iż decyzja wydana na podstawie art. 35 i 36 ustawy z 1958r. stanowiła jedynie podstawę do wstępu na zajętą nieruchomość, nie upoważniała natomiast do trwałego i nieodpłatnego korzystania z nieruchomości. Zgodnie z przyjętą w prawie cywilnym definicją umowy, jest to zgodne porozumienie dwóch lub więcej stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki. Biorąc pod uwagę, iż decyzja o zajęciu na podstawie art. 35 ustawy z 1958r. podejmowana była bez jakichkolwiek ustaleń z właścicielem nieruchomości i nie mógł się on jej sprzeciwić, stanowisko, iż doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej jest chybione.
Po drugie, należy wskazać, iż jedynie arbitralnemu uznaniu organu administracji pozostawione zostało uznanie czy nieruchomość winna być wywłaszczona czy też "jedynie" zajęta na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym to organ decydował czy wystarczające jest zajęcie czy też konieczne jest wywłaszczenie nieruchomości.
Sąd Najwyższy odmówił podjęcia uchwały w zakresie drugiego zagadnienia prawnego, stwierdzając, iż przyznanie decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości charakteru tytułu prawnego do zajęcia nieruchomości, sprawia, iż uchwała w tym zakresie jest bezprzedmiotowa. Sąd Najwyższy wskazał, iż zajęcie nieruchomości jest trwałe, ale nie jest nieodpłatne, a wszelkie roszczenia właściciela nieruchomości zaspokaja odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Według Sądu Najwyższego nie ma zatem podstaw, aby przyznawać właścicielowi nieruchomości prawo do uzupełniającego stosowania przepisów art. 224 i 225 k.c. w sytuacji, gdy w przepisach nie znajduje się luka prawna, a wypłacone przez organ administracji odszkodowanie obejmuje całość szkody.
Rzeczywiście nie budzi wątpliwości, iż zajęcie nieruchomości nie jest i nie powinno być nieodpłatne. W art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958r. ustawy przewidziane zostało odszkodowanie za straty wynikłe z działań związanych w szczególności z zakładaniem sieci przesyłowych, jednak faktyczna realizacja tego przepisu potwierdza, iż straty te dotyczą głównie zasiewów, upraw i plonów. Tymczasem Sąd Najwyższy w uchwale przyjął szeroką interpretację zakresu pojęcia strat określonych w wyżej wspomnianym przepisie i stwierdził, że w jego skład wchodzi także trwała szkoda w nieruchomości powstała w wyniku posadowienia sieci przesyłowej. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, ponieważ "strata" nie oznacza "szkody". Odszkodowania przyznawane były uznaniowo bez określenia rzeczywistej wartości poniesionej przez wywłaszczanego szkody, a ponadto od decyzji o wymiarze odszkodowania nie można było się odwołać. W rzeczywistości odszkodowania obejmowały właśnie jedynie straty poniesione w zasiewach i plonach.
Odnosząc się do treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy zauważyć, iż przepis ten odsyła do treści art. 35 tej ustawy. Zatem "strata" obejmuje szkody poniesione bezpośrednio w wyniku i w związku z przeprowadzeniem posadowienia sieci przesyłowych. W art. 35 wyżej wymienionej wskazane są czynności przedsiębiorstwa przesyłowego, które ma on prawo wykonać na podstawie decyzji organu administracji: założenie i przeprowadzenie sieci, oraz konserwacja urządzeń przesyłowych. Czynności te obejmują zatem "straty" bezpośrednio związane z instalacją urządzeń przesyłowych nie zaś z konsekwencjami i następstwami ich posadowienia. Nie ma bowiem podstaw, aby ustawodawcy z lat pięćdziesiątych XX wieku przypisywać tak szerokie poszanowanie prawa własności w sytuacji, gdy konieczna jest interpretacja przepisu uwzględniająca panujące wówczas stosunki polityczno-społeczne.
Tym samym pokrycie przez Skarb Państwa jedynie kosztów przywrócenia stanu poprzedniego na nieruchomości, w żaden sposób nie koresponduje z wysokością poniesionej przez właściciela szkody w trwałej utracie wartości nieruchomości. Odszkodowanie to nie obejmuje także wynagrodzenia za dalsze korzystanie z nieruchomości. Uzasadnione są zatem także roszczenia o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe za następne lata po wydaniu decyzji o zajęciu nieruchomości. Odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 36 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma zatem ograniczony zakres i właściciele nieruchomości mają pełne prawo dochodzić roszczeń na podstawie art. 224 i 225 kodeksu cywilnego, aby wypełnić istniejącą lukę prawną. Nie można akceptować bowiem sytuacji, w której przedsiębiorstwa przesyłowe korzystają z prywatnej własności nieodpłatnie, bez zachowania ekwiwalentości świadczeń i nie regulując stanu prawnego nieruchomości, na którą wtargnęły bez zgody właścicieli.
Reasumując, w mojej ocenie orzeczenie Sądu Najwyższego jest błędne, ponieważ narusza prawa właścicieli nieruchomości, którzy nie mogą dochodzić swoich praw przeciwko przedsiębiorstwom przesyłowym, które zajmując nieodpłatnie należące do niech grunty czynią je niezdatnymi do zagospodarowania. Rozszerzająca interpretacja przepisów naruszających prywatną własność jest szkodliwa i zasługuje na bezaprobatę. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż decyzja administracyjna o zajęciu nieruchomości, której właściciel nie mógł się sprzeciwić stanowi umowę co do dalszego korzystania z zajętej nieruchomości. Tym samym właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie o zapłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe, a także prawo do uregulowania stanu prawnego nieruchomości poprzez ustanowienie służebności przesyłu za stosownym wynagrodzeniem wypłaconym przez przedsiębiorstwo przesyłowe, które obejmowało będzie wynagrodzenie za dalsze zajmowanie nieruchomości i odszkodowanie za trwała utratę wartości nieruchomości. Takie stanowisko znajduje oparcie nie tylko w przepisach prawa, ale również w zasadach słuszności i sprawiedliwości społecznej. W wyniku posadowienia sieci przesyłowej właściciel nieruchomości jest pokrzywdzony, ponieważ nie może korzystać z gruntu zgodnie z przeznaczeniem, w przeciwieństwie do sąsiadów, którzy mogą swobodnie rozporządzać i korzystać ze swoich nieruchomości. Nie jest winą właściciela nieruchomości to, że akurat przez jego działkę przebiega sieć przesyłowa. Dlatego zgodnie z fundamentalnymi zasadami państwa prawa, sprawiedliwości społecznej i ochrony własności należy mu się za to rekompensata.
Aleksander Kiel
prawnik z poznańskiej
Kancelarii Krotoski-Adwokaci
