Uzyskanie ostatecznych decyzji z wiązanych z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie, nie zawsze oznacza dla inwestora pozytywne zakończenie procesu budowlanego.
Zrealizowanie inwestycji budowlanej wymaga przeprowadzenia przez inwestora szeregu czynności administracyjnoprawnych, cywilnoprawnych i faktycznych składających się na tzw. proces budowlany . Rozpoczynając od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz innych rozstrzygnięć i uprawnień zależnie od potrzeb. W ich efekcie inwestor może wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę. Ostateczne pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych objętych pozwoleniem, a po ich zakończeniu do zainicjowania procedury mającej na celu rozpoczęcie użytkowania posadowionego obiektu budowlanego. W świetle art. 55 pkt. 1 PrBud znaczna część obiektów budowlanych wymaga przed dopuszczeniem do użytkowania, uzyskania stosownego pozwolenia.
Uzyskanie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie, nie zawsze oznacza dla inwestora pozytywne zakończenie procesu budowlanego. Polskie regulacje prawne przewidują bowiem dwa rodzaje kontroli decyzji administracyjnych. Pierwszą z nich jest kontrola dokonywana przez organ II instancji w ramach postępowania administracyjnego. Pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ wyższego stopnia ma przymiot ostateczności, a zatem inwestor może realizować uprawnienia wynikające z uzyskanej decyzji. W przypadku pozwolenia na budowę zyskuje zatem możliwość jej legalnego rozpoczęcia i prowadzenia, a w przypadku pozwolenia na użytkowanie może rozpocząć zamierzone użytkowanie obiektu. Oprócz kontroli instancyjnej, ustawodawstwo polskie przewiduje także sądową kontrolę ostatecznych decyzji administracyjnych. W efekcie rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, ostateczna decyzja administracyjna może zostać uchylona, co spowoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji.
Rozstrzygnięcia wydawane w toku kontroli sądowoadministracyjnej mają szczególne znaczenie dla decyzji wydawanych w związku z realizacją inwestycji budowlanej. Niejednokrotnie bowiem pozwolenie na budowę obejmuje np. realizację inwestycji celu publicznego o znacznym stopniu skomplikowania, wywołującą liczne kontrowersje. W praktyce spotyka się zatem sytuacje, w których inwestor legitymujący się ostatecznym pozwoleniem na budowę, zrealizował objęty nim obiekt budowlany oraz na podstawie wskazanego pozwolenia na budowę uzyskał ostateczne pozwolenie na użytkowanie obiektu. Następnie w toku kontroli sądowoadministracyjnej, pozwolenie na budowę zostało uchylone, podczas gdy objęta nim inwestycja została już praktycznie i formalnie zrealizowana. Rozważenia wymaga zatem kwestia, jakie konsekwencje dla użytkowania obiektu rodzi w opisanej sytuacji wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę.
Wskazany powyżej przypadek był pośrednio rozpatrywany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o syng. akt: II OSK 294/09 . W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia wskazano, że "wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do doprowadzenia takiej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu i zasad wynikających z przepisów art. 51 ust. 1 pkt.1 i 2 oraz ust.3 w związku z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego." Z kolei uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stwarza podstawę do wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, na mocy art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., jako, że decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu została oparta na innej decyzji, którą następnie uchylono (pozwoleniu na budowę). Bliższa analiza wskazanego rozstrzygnięcia, prowadzi zatem do wniosku, że organ nadzoru budowlanego winien prowadzić dwa odrębne postępowania: a) legalizacyjne w trybie art. 51 PrBud; b) wznowione postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Przyjęcie takiego zapatrywania doprowadza w konsekwencji do wydania przez organ decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, w trybie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. i tym samym pozbawienia inwestora możliwości użytkowania obiektu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania legalizacyjnego. Oznacza to obciążenie inwestora, który działał na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, wszystkimi konsekwencjami wadliwości rozstrzygnięcia organu wydającego to pozwolenie oraz niekiedy pozbawieniem możliwości użytkowania "dotychczas legalnego" obiektu nawet przez okres kilku lat.
Zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko nie wydaje się trafne i wymaga przeprowadzenia pogłębionej analizy. Jak wynika z treści art. 51 ust. 7 PrBud "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1." Z kolei wykładnia gramatyczna regulacji art. 50 ust. 1 PrBud jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy roboty były wykonywane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach . Żadna ze wskazanych w treści art. 50 ust. 1 PrBud przyczyn uzasadniających prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 PrBud nie znajduje zastosowania w sytuacji gdy obiekt został zrealizowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie zakres ewentualnego postępowania naprawczego prowadzonego w omawianym przypadku sprowadza się w istocie do nałożenia na inwestora obowiązku "wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy). Dokumentacja budowy - wobec braku (zatwierdzonego ) projektu budowlanego - powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany." Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu .
W świetle powyższych uwag należy przyjrzeć się także, jakie obowiązki spoczywają na organie nadzoru budowlanego w toku postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 57 ust. 1 PrBud, inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obowiązany jest dostarczyć: a) oryginał dziennika budowy; b) oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; c) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; d) protokoły badań i sprawdzeń; e) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; f) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; g) kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 7.
Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie właściwy organ dokonuje sprawdzenia wskazanej powyżej dokumentacji budowy pod kątem poprawności i kompletności, a w razie stwierdzenia uchybień inwestor jest obowiązany do jej uzupełnienia we wskazanym terminie . Niezależnie od weryfikacji dokumentacji budowy, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić kontrolę wykonania obiektu w trybie wskazanym w art. 59a i nast. PrBud. W razie stwierdzenia nieistotnych uchybień, zgodnie z art. 59 ust. 2 i 3 PrBud organ, może w ramach uznania administracyjnego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, jak również dopuścić obiekt do użytkowania pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, a w wydanym pozwoleniu na użytkowanie określić ewentualnie termin wykonania tych robót. Dopiero w razie niemożności zastosowania art. 59 ust. 2 i 3 PrBud organ nadzoru, stwierdzając niespełnienie przez obiekt wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 PrBud, jest obowiązany odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 PrBud. Z powyższego wynika, że legalizacja obiektu budowlanego w trybie art. 51 PrBud, na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie, ma charakter wyjątkowy. Winna być stosowana w sytuacji gdy uchybienia popełnione w podczas budowy są na tyle istotne, że nie da się ich usunąć w toku postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a obiekt nie nadaje się nawet do warunkowego dopuszczenia do użytkowania. Ma to charakter swoistej sankcji dla inwestora za nieprawidłowe przeprowadzenie budowy.
Analizując tryb i zakres rozpoznania sprawy w omawianym postępowaniu, należy jednoznacznie stwierdzić, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ dokonuje kompleksowego sprawdzenia wybudowanego obiektu. Ocena jest dokonywana zarówno pod kątem prawidłowego przeprowadzania procedur poprzedzających rozpoczęcie budowy, zgodność wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę, jak również zgodności jego wykonania z normami techniczno-budowlanymi oraz innymi właściwymi przepisami, które dany obiekt budowlany musi spełniać . Zakres sprawdzenia pokrywa się zatem z weryfikacją sposobu wybudowania obiektu, jaka miałaby zostać dokonana w ewentualnym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 51 PrBud.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonanie robót budowlanych w okresie ważności pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie . Prawidłowość wykonania obiektu podlega weryfikacji w toku obowiązkowej kontroli. Natomiast późniejsze zaskarżenie pozwolenia na budowę w trybie sądowoadministracyjnym nie ma znaczenia dla oceny czy obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami tego pozwolenia . W judykaturze podnoszono także, iż pozwolenie na użytkowanie może pełnić funkcję legalizacyjną w stosunku do niektórych przypadków samowoli budowlanej . Uzasadnione jest zatem przyjęcie, że skoro pozwolenie na użytkowanie może sanować niektóre przypadki samowoli budowlanej, to tym bardziej możliwe jest zalegalizowanie w tym, trybie obiektu wybudowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone, niestanowiącego samowoli budowlanej . Zakres postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pozwala na dokonanie wnikliwej oceny zgodności wykonania obiektu z prawem, bez potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 51 PrBud.
W omawianym przypadku okoliczność uchylenia pozwolenia na budowę powstaje po zakończeniu procedury uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. Należy zatem przyjąć, jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny , że uchylenie ostatecznego pozwolenia na budowę jest przesłanką wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, wskazaną w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. Postępowanie to winno być wznowione z urzędu , jednakże uchylenie pozwolenia na budowę, samo przez się nie daje podstawy do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. W literaturze podnosi się, że przedmiotem postępowania wznowionego jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej uprzednio decyzją ostateczną .
W ramach ponownego postępowania, organ nadzoru budowlanego będzie obowiązany dokonać ponownego sprawdzenia kompletnej dokumentacji budowy, projektu oraz ponownie przeprowadzić kontrolę na miejscu, w celu stwierdzenia, że objęty postępowaniem obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami i nadaje się do zamierzonego użytkowania. Podkreślenia wymaga, że w obecnym stanie prawnym, wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, na mocy art. 149 § 1 k.p.a. nie powoduje jednoczesnego uchylenia dotychczasowego pozwolenia na użytkowanie. Należy przyjąć, że inwestor będzie uprawniony do użytkowania obiektu w sposób dotychczasowy, do czasu zakończenia postępowania wznowionego. Takie rozwiązanie wydaje się uzasadnione, w świetle wnikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Inwestor realizując zamierzenie budowlane posiadał ostateczne pozwolenie na budowę nie można, zatem a priori obciążać go konsekwencjami błędów popełnionych przez organ w toku jej wydawania. Wstrzymanie użytkowania obiektu w okresie obowiązywania pozwolenia na użytkowanie, może z kolei nastąpić np. w trybie art. 66 ust. 1 i 2 PrBud, jeżeli wystąpią ku temu podstawy.
Zależnie od wyniku postępowania sprawdzającego, jeżeli organ stwierdzi zgodność wybudowania obiektu z prawem, powinien uchylić dotychczasowe pozwolenie na użytkowanie, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. (wystąpiły bowiem przesłanki wznowienia postępowania) oraz wydać nowe pozwolenie na użytkowanie. Ponowne pozwolenie na użytkowanie, w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych może zgodnie z art. 59 ust. 2 PrBud określać warunki użytkowania lub zostać uzależnione od wykonania dodatkowych robót budowlanych. Wydaje się, iż w toku ponownego sprawdzenia wyjątkowa będzie sytuacja, w której organ stwierdzi uchybienia uniemożliwiające użytkowanie obiektu i tym samym podstawy do uchylenia, na mocy art. 59 ust. 5 PrBud dotychczasowej decyzji, odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 PrBud.
Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że "legalizacja" obiektu wybudowanego na postawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone w trybie kontroli sądowoadministracyjnej, powinna zostać przeprowadzona w ramach wznowionego postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Pozostaje to w zakresie postępowania wznowionego i nie ma potrzeby prowadzenia odrębnej procedury naprawczej w trybie art. 51 PrBud.
adwokat Jerzy Krotoski
