Obecnie w Ministerstwie Finansów procedowany jest projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku leśnym oraz ustawy o opłacie skarbowej. Jedną z najistotniejszych zmian w projekcie jest modyfikacja definicji „budowli” i „budynku” na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: upol). Celem projektodawcy jest wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych i wynikających z nich sporów podatkowych dotyczących kwalifikacji danego obiektu budowlanego jako budowli albo budynku, co ma wpływ na objęcie danego obiektu podatkiem od nieruchomości.
Nowa definicja „budowli”
Według projektu jako „budowla” definiowane mają być następujące obiekty:
- obiekty wymienione w załączniku nr 4 do ustawy, a także instalacje i urządzenia, jeżeli stanowią wraz z tym obiektem całość techniczno-użytkową,
- części budowlane urządzeń niestanowiących części budowli, o których mowa w lit. a,
- części budowlane elektrowni wiatrowych i elektrowni jądrowych,
- fundamenty pod maszyny oraz urządzenia, odrębne pod względem technicznym od tych maszyn i urządzeń,
- przyłącza do obiektu budowlanego
– wykonane z użyciem wyrobów budowlanych.
Podstawowym katalogiem „budowli” w rozumieniu nowych przepisów mają być obiekty bezpośrednio wskazane w załączniku do ustawy. W projekcie załącznika projektodawca umieścił m. in. zbiorniki, które na gruncie obecnych przepisów mogą być kwalifikowane jako budynki albo budowle. Do tej pory zwłaszcza w zakresie zbiorników toczyły się spory, gdyż odpowiednia kwalifikacja obiektu ma wpływ na wysokość podatku od nieruchomości i sposób jego obliczania.
Obok katalogu obiektów wprost określonych jako budowla, projekt przewiduje również, iż budowlę stanowić mają m. in. instalacje i urządzenia, jeżeli stanowią wraz z tym obiektem (wymienionym w załączniku do ustawy) całość techniczno-użytkową. Pojęcie „całości techniczno-użytkowej” zostało również zdefiniowane w projekcie – jest to „zespół elementów, które są niezbędne do realizacji określonego celu gospodarczego, powiązanych ze sobą w taki sposób, że żaden z nich nie może zrealizować tego celu samodzielnie, a brak któregokolwiek z tych elementów uniemożliwia jego realizację”. Tę definicję należy uznać za wyjątkowo otwartą i pozwalającą na bardzo szeroką interpretację, szczególnie w kontekście „niezbędności do realizacji określonego celu gospodarczego”.
Projekt przewiduje także wprowadzenie autonomicznej definicji budynku na gruncie upol jako „obiekt, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, wykonany z użyciem wyrobów budowlanych, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, również w przypadku gdy jest on częścią obiektu wymienionego w poz. 1–6 załącznika nr 4 do ustawy”.
Co istotne, jako budynek może zostać również zakwalifikowany taki obiekt, który spełnia ww. definicję i jednocześnie stanowi część obiektu wskazanego w poz. 1-6 załącznika do ustawy (odkryty: obiekt sportowy i obiekt rekreacji; stacja uzdatniania wody; oczyszczalnia ścieków; obiekt obronny (fortyfikacja) i obiekt ochronny), przejście dla pieszych: nadziemne i podziemne oraz ciąg pieszy; obiekt hydrotechniczny). Przykładowo projektodawca w uzasadnieniu wskazuje, że budynki oczyszczalni ścieków, a także części odkrytych obiektów sportowych mające cechy budynku, np. stadionów, w rozumieniu projektowanej definicji, będą stanowiły budynki i będą podlegały opodatkowaniu od powierzchni.
Projekt definiuje także pojęcie „trwałego związania z gruntem” – jest to istotne, ponieważ termin ten pojawia się w definicji budynku. Jako „trwałe związanie z gruntem” projekt określa „takie związanie obiektu budowlanego z gruntem, które zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć, spowodować przemieszczenie lub przesunięcie się na inne miejsce”.
Pomimo iż celem projektodawcy jest uporządkowanie siatki pojęciowej i doprecyzowanie obecnych definicji, już w toku konsultacji publicznych wskazano, że wiele z proponowanych rozwiązań pozwala na dowolną i arbitralną interpretację, co może mieć wpływ na potencjalne rozszerzenie przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości.
Wątpliwości dotyczą m. in. zwrotów niedookreślonych w załączniku zawierającym katalog obiektów kwalifikowanych jako budowle (inny zbiornik przeznaczony do gromadzenia materiałów…”, „inna sieć uzbrojenia terenu”, „inny kanał, którego charakterystycznym jest długość”) czy pojęcia „całości techniczno-użytkowej”, również mającego wpływ na objęcie instalacji czy urządzenia podatkiem od nieruchomości. Należy dodać, że termin „całość techniczno-użytkowa” został w 2015 r. usunięty z upol ze względu na problemy związane z możliwością zbyt szerokiej interpretacji.
Wątpliwości powstają również w zakresie nowej definicji budynku i związanego z nim pojęcia „trwałego związania z gruntem”. Termin ten nie był dotychczas uregulowany na gruncie upol, zaś NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 29 września 2021 r. (III FPS 1/21) uznał, że „trwałe związanie z gruntem” oznacza posiadanie przez budynek fundamentu usytuowanego poniżej poziomu terenu i trwałego powiązania obiektu z tymi fundamentami. Projektowana definicja powoduje ryzyko uznania, że trwałe związanie z gruntem może dotyczyć również obiektu, który fundamentów nie posiada. Oznacza to w konsekwencji ryzyko objęcia podatkiem od nieruchomości zdecydowanie większej kategorii obiektów, które dotychczas nie mieściły się w kategorii budynków.
Pomimo iż celem nowoprojektowanych przepisów jest zachowanie fiskalnego status quo, ich obecne brzmienie wskazuje na możliwość przyjmowania dowolnej i niekiedy zbyt szerokiej interpretacji przez organy stosujące prawo. Nie można wykluczyć, że uchwalenie nowych przepisów w powyższym kształcie spowoduje objęcie podatkiem od nieruchomości obiektów, które nie wchodziły w zakres dotychczas obowiązujących definicji budynku i budowli. W konsekwencji można spodziewać się, wbrew intencji projektodawcy, zwiększenia liczby sporów sądowych w stosunku do stanu obecnego.
